Temporales, territorio y permisos: la pregunta que no estamos haciendo

Los temporales de las últimas semanas volvieron a dejar el mismo saldo de siempre: viviendas anegadas, caminos cortados, puentes dañados, familias evacuadas y pérdidas que, sumadas, superan largamente lo que habría costado prevenirlas. Y volvieron a dejar también el mismo diagnóstico apresurado, repetido en cada emergencia: que se trató de un evento excepcional, de una lluvia sin precedentes, de una fuerza de la naturaleza frente a la cual poco se puede hacer. Es, en el fondo, el mismo argumento que se escuchó tras el terremoto de 2010.

Quiero sostener aquí lo contrario. Lo que ocurrió no es excepcional, no es imprevisible, y buena parte del daño no lo causó la lluvia: lo causaron decisiones humanas tomadas mucho antes de que lloviera.

1. Lo que antes era excepcional hoy es la nueva normalidad

El cambio climático no se manifiesta principalmente como un aumento suave de la temperatura media. Se manifiesta, sobre todo, en los extremos: precipitaciones más intensas concentradas en menos horas, isotermas cero que suben durante los frentes y convierten en lluvia lo que antes se acumulaba como nieve, y una alternancia cada vez más brusca entre sequías prolongadas y eventos de gran magnitud. Y lo que hoy discutimos por el agua lo discutiremos en unos meses por el calor sofocante y los incendios incontrolables: son las dos caras del mismo fenómeno.

Las consecuencias hidrológicas son directas. Un suelo endurecido por años de sequía infiltra menos y escurre más, lo que a su vez acelera la erosión permanente de nuestros suelos. Una cuenca cuya precipitación cae como lluvia y no como nieve entrega su caudal de golpe, en horas, y no distribuido durante la primavera. Un sistema de aguas lluvias diseñado con estadísticas de hace treinta, cuarenta o incluso cien años queda, sencillamente, subdimensionado, y su comportamiento se vuelve poco predecible.

Esto significa que los períodos de retorno con los que trabajamos los ingenieros —esa crecida de diseño de 10, 25 o 100 años— ya no describen bien el mundo en que estamos proyectando. Seguir diseñando con series históricas estacionarias, cuando la propia serie dejó de ser estacionaria, no es prudencia técnica: es un error metodológico con consecuencias sobre la vida de las personas.

2. La pregunta incómoda: ¿dónde ocurrieron los daños?

Cada vez que ocurre una emergencia de esta naturaleza, propongo hacer un ejercicio simple y muy revelador. Tomemos el catastro de daños —viviendas, loteos, caminos, instalaciones productivas— y superpongámoslo sobre tres capas de información: el instrumento de planificación territorial vigente, las áreas de riesgo declaradas y los permisos efectivamente otorgados.

Las preguntas que siguen son sencillas de formular y muy difíciles de responder. ¿Se emplazaban esas construcciones en zonas debidamente autorizadas para ese uso? ¿Contaban con permiso de edificación y recepción final? ¿Se emplazaban en cauces, en quebradas, en planicies de inundación o en terrenos con riesgo de remoción en masa? ¿Los loteos afectados eran regulares o correspondían a subdivisiones de hecho, parcelaciones mal llamadas «de agrado» o tomas consolidadas por el paso del tiempo? Y en el caso de la infraestructura pública dañada: ¿existían planes maestros de aguas lluvias vigentes, se ejecutaron las obras que esos planes contemplaban y se mantuvieron?

Mi impresión, formada en años de trabajo en el territorio, es que una fracción muy significativa del daño se concentra precisamente donde el sistema formal de autorizaciones nunca actuó, actuó tarde o actuó mal. Pero mi impresión no basta y no debería bastarle a nadie. Lo que corresponde es levantar esa información y publicarla. Mientras no exista ese catastro, seguiremos discutiendo la emergencia con anécdotas y repetiremos el ciclo el próximo invierno o verano y así sucesivamente.

3. El territorio también fue modificado

A la mayor intensidad de los eventos se suma un territorio que hemos ido volviendo, sistemáticamente, menos capaz de absorberlos.

Hemos impermeabilizado superficies extensas sin exigir compensación hidráulica, de modo que el agua que antes infiltraba hoy escurre, arrastra suelo y va reduciendo el territorio útil. Hemos rellenado, estrechado y en ocasiones hecho desaparecer humedales urbanos, que son precisamente las obras de regulación que la naturaleza ya había construido y que no cobran por operar. Hemos canalizado y rectificado cauces, acelerando el flujo y trasladando el problema aguas abajo, generalmente hacia comunidades con menos capacidad de defenderse. Hemos permitido la extracción de áridos sin control adecuado, alterando la geometría de los lechos y comprometiendo cepas de puentes. Hemos perdido cobertura vegetal en las cabeceras de cuenca, con el consiguiente aumento del arrastre de sedimentos.

Y hay un factor que, por mi especialidad, no puedo dejar de mencionar: los residuos. Los microbasurales en quebradas y bordes de cauce, y la basura acumulada en la vía pública, terminan obstruyendo sumideros, rejillas y colectores justo cuando más se los necesita. Buena parte de los anegamientos urbanos que vemos en televisión no obedecen a falta de capacidad hidráulica de diseño, sino a capacidad perdida por obstrucción. Es un problema de gestión de residuos y de mantención, y es de los más baratos de resolver.

4. Sobre la llamada «permisología»

El debate público ha instalado con fuerza la idea de que el principal obstáculo para invertir y construir en Chile son los permisos. Que la «permisología» traba, demora y encarece. Hay algo de verdad en ese diagnóstico y lo comparto en parte: tenemos procedimientos fragmentados entre múltiples servicios, plazos que no se cumplen por parte del sector público y privado, duplicidad de pronunciamientos y una discrecionalidad excesiva. Un sistema lento castiga a quien cumple y premia a quien no lo hace, porque el que actúa por fuera no espera. Eso hay que corregirlo, y con urgencia.

Pero conviene mirar lo que acaba de ocurrir antes de sacar la conclusión equivocada. Los daños de este invierno no se produjeron por exceso de exigencias. Se produjeron, en su mayor parte, donde no hubo exigencia alguna, o donde la exigencia existía en el papel y nadie la fiscalizó.

Hay que distinguir, entonces, entre dos cosas que el debate tiende a confundir. Una es la demora, que es un defecto de gestión y se corrige con plazos, digitalización, ventanilla única y silencio administrativo bien acotado. Otra muy distinta es la exigencia sustantiva —dónde se puede construir, con qué estándar, con qué obras de mitigación—, que no es una traba: es la única barrera entre una decisión privada y un costo que después paga toda la sociedad.

Porque ese costo aparece siempre. Cuando se autoriza mal, o cuando no se autoriza nada y se tolera, el pago llega igual: en evacuaciones, en subsidios de reconstrucción, en obras de emergencia, en carreteras cortadas, en operaciones de rescate y, en los peores casos, en vidas. Simplemente lo paga otro, más tarde y más caro. Un permiso bien otorgado y fiscalizado no es un costo del proyecto: es la prima de un seguro que evita un siniestro mucho mayor. Acelerar los procedimientos sí; renunciar al contenido, no.

5. La mantención: lo que nadie inaugura

Existe un sesgo persistente en la inversión pública y también en la privada: se financia la obra nueva y se desfinancia la mantención. Se construyen colectores y luego no se limpian. Se ejecutan defensas fluviales y no se revisa su estado tras cada crecida. Se levantan puentes y no se monitorea la socavación de sus cepas. Se aprueban planes maestros de aguas lluvias que quedan sin ejecutar por años.

Lo que ocurrió no es excepcional, no es imprevisible, y buena parte del daño no lo causó la lluvia: lo causaron decisiones humanas tomadas mucho antes de que lloviera

Una obra sin mantención no entrega el servicio para el que fue diseñada; entrega bastante menos, y falla precisamente en el evento extremo. La mantención preventiva es, sin excepción, la inversión con mejor relación beneficio-costo de todo el ciclo de vida de la infraestructura. Su problema no es técnico ni económico: es político, porque no se inaugura.

6. Lo que falta: Evaluación Ambiental Estratégica y gestión del riesgo

Quiero terminar con lo que me parece el punto de fondo, y que además responde de antemano a una objeción previsible: que todo esto requeriría legislar. No lo requiere. Los instrumentos ya existen en nuestro ordenamiento jurídico. El problema es que los usamos poco, tarde y de manera formal.

El principal de ellos es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Incorporada a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente por la Ley 20.417, y reglamentada mediante el D.S. N° 32 de 2015 del Ministerio del Medio Ambiente, la EAE es el instrumento y procedimiento destinado a incorporar consideraciones ambientales y de sustentabilidad en las políticas, planes, programas e instrumentos de ordenamiento territorial, antes de su aprobación. Es decir, opera en el momento correcto: cuando se decide dónde se puede construir, no cuando ya se está evaluando el proyecto individual en un sitio que jamás debió habilitarse.

Y debería estar operando ahora mismo, en la reconstrucción. Porque reconstruir en el mismo lugar, con el mismo estándar y bajo las mismas reglas es garantizar que el próximo temporal encuentre exactamente la misma exposición. La urgencia de la emergencia no puede volver a ser el argumento para saltarse la decisión territorial: es precisamente cuando hay que tomarla.

Esa es la diferencia esencial. La evaluación de impacto ambiental de un proyecto llega siempre demasiado tarde para la pregunta que importa. La EAE, en cambio, es el instrumento propio de la decisión territorial: permite comparar alternativas de crecimiento urbano, identificar los riesgos asociados a cada una y descartar las que exponen personas y bienes a peligros conocidos.

En la práctica, sin embargo, la EAE ha sido en muchos casos un trámite. Se aplica sobre un plan ya decidido, con alternativas formuladas de modo que solo una es viable, con escasa participación temprana y con un objetivo ambiental redactado en términos tan generales que no restringe nada. Se cumple el procedimiento y se pierde la oportunidad.

Y aquí está el vacío que quiero subrayar: la EAE debe incorporar explícitamente la evaluación de riesgo de desastres, y hacerlo con criterio prospectivo.

No basta con arrastrar las áreas de riesgo declaradas en los instrumentos de planificación conforme a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, muchas de las cuales fueron delimitadas hace décadas con estudios que hoy están desactualizados. Se requiere que cada plan regulador, cada plan regional de ordenamiento territorial y cada modificación relevante sea evaluado con estudios de riesgo actualizados —inundación fluvial y por aguas lluvias, remoción en masa, aluviones, socavación, incendios de interfaz—, elaborados con proyecciones climáticas y no solo con series históricas; que ese riesgo se exprese cartográficamente, a escala útil y con acceso público; que las áreas de riesgo tengan consecuencias normativas efectivas, ya sea la restricción del uso o la exigencia de obras de mitigación verificadas antes de la recepción; y que la evaluación considere el riesgo residual y la capacidad real de respuesta del territorio.

Los soportes legales para hacerlo ya están disponibles y solo requieren articularse. La Ley 21.455, Ley Marco de Cambio Climático, obliga a elaborar planes de acción regionales y comunales y establece la obligación de incorporar la adaptación en los instrumentos de gestión pública. La Ley 21.364, que creó el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, instaló la gestión del riesgo de desastres como política permanente del Estado y no como mera respuesta a la emergencia. La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones contempla las áreas de riesgo y la exigencia de estudios fundados para su modificación. Y la EAE es, precisamente, el procedimiento donde todo eso debe converger.

Lo que falta no son normas. Falta decidir que la EAE se tome en serio: con estudios de riesgo de verdad, con alternativas reales, con participación temprana y con consecuencias vinculantes. Y falta una capacidad técnica municipal a la altura, porque hoy le pedimos a comunas con equipos mínimos que evalúen riesgos que exigen estudios especializados.

Conclusión

Un temporal es un fenómeno natural. Un desastre, en cambio, es casi siempre una construcción: es lo que resulta cuando una amenaza conocida encuentra personas y bienes expuestos donde no debieron estar, con obras que no se mantuvieron y con decisiones territoriales que nadie evaluó a tiempo.

La discusión sobre permisos, por tanto, está mal planteada. No se trata de tener más permisos ni menos permisos, sino de tenerlos mejores, más rápidos, mejor fiscalizados y —sobre todo— fundados en una evaluación seria del riesgo hecha en el momento en que se decide el territorio, no cuando ya hay gente viviendo ahí.

Mientras no hagamos eso, seguiremos llamando «excepcional» a lo que ya es previsible, y volveremos a lamentar, cada invierno, exactamente los mismos daños en exactamente los mismos lugares.

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Hernán Durán

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